建好高標準農田 夯實糧食安全根基——農業農村部農田建設管理司有關負責人就高標準農田建設有關情況答記者問
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來源:
農民日報
日期:
2023-04-23
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黨的二十大報告和今年中央一號文件都提出，要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。針對高標準農田建設管理相關問題，日前本報記者采訪了農業農村部農田建設管理司有關負責人。
耕地是糧食生產的命根子。我們知道，保護耕地不僅要保數量，更要提質量，建設高標準農田就是提升耕地質量的重要措施，這一工作已經開展多年了，請問進展情況如何，下步有什么打算。黨中央、國務院高度重視高標準農田建設工作。2004年新世紀第一個中央一號文件提出，“建設高標準基本農田，提高糧食綜合生產能力”。此后幾年的中央一號文件先后就建設“基本農田”“標準農田”“高標準農田”等作出部署。2009年以后相關要求統一表述為建設“高標準農田”。發改、財政、國土、水利等部門認真落實中央決策部署，根據職責分工積極支持各地及農業部門提升耕地質量，分別組織實施了新增千億斤糧食產能田間工程、農業綜合開發、農田整治、農田水利等項目，建成后一般都稱為高標準農田。
黨的十八大以來，習近平總書記始終關心耕地保護建設，明確指出，保耕地不僅要保數量，更要提質量，建設高標準農田是一個重要抓手，要堅定不移抓下去；強調要加強耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。在2018年機構改革中，為統籌實施好高標準農田建設，把原來分散在有關部門的農田建設項目管理職責統一歸并到農業農村部，構建集中統一高效的農田建設管理新體制，優化建設布局、完善建設內容、明確建設標準、強化項目管理。2021年出臺的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》（以下簡稱《規劃》），按照因地制宜、分類施策等原則，把全國分為東北、黃淮海、長江中下游、東南、西南、西北、青藏七大區域，每個區域再區分平原、山地丘陵、水田旱地等分類確定建設內容和建設標準，并明確了建設重點區域、限制區域（如水土流失易發區等）和禁止區域（如退耕還林區等），嚴禁毀林開山造田，防止破壞生態環境。
截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標準農田，能夠穩定保障1萬億斤以上糧食產能。《規劃》提出，到2030年建成12億畝高標準農田，改造提升2.8億畝高標準農田，以此穩定保障1.2萬億斤以上糧食產能。黨的二十大立足加快建設農業強國、全方位夯實糧食安全根基，作出了逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的戰略部署，目標令人鼓舞，任務十分艱巨。我們清醒地認識到，現在已建成高標準農田面積僅占耕地總量一半左右，不到15.46億畝永久基本農田的2/3。而且，按照先易后難建設，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，我國現狀耕地中，旱地約占一半，水田和水澆地各占約1/4，剩余要建設的耕地約2/3分布在丘陵山區，多數是旱地，建設難度大、成本高，要完成任務必須付出艱苦努力。但我們相信，有黨中央的堅強領導，有集中力量辦大事的體制優勢，有各部門的大力支持和各地的共同行動，建設目標一定能如期實現，人均擁有1畝高標準農田，糧食安全根基將更為牢靠。
高標準農田建設任務重、項目數量多，建好管好高標準農田需要系統的制度設計。請問這方面做了哪些工作？近年來，我們堅持目標導向和問題導向，以構建務實管用的農田建設制度框架體系為切入點，促進農田建設事業持續健康發展。一是加強頂層設計。2019年國務院辦公廳印發《關于切實加強高標準農田建設 提升國家糧食安全保障能力的意見》，明確了此后一個時期高標準農田建設的指導思想、目標任務和政策要求，提出了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實、群眾參與”的工作機制。2021年國務院批復了新一輪高標準農田建設規劃，明確了此后十年高標準農田建設的重點方向和具體目標任務；各地先后印發本地區規劃，形成了中央、省、市、縣四級規劃體系。二是構建制度標準體系。緊扣項目管理全流程、全生命周期，農業農村部會同有關部門先后出臺了農田建設項目管理、資金管理、質量管理、竣工驗收、調度統計、工作紀律、評價激勵等多方面制度辦法，制修訂了《高標準農田建設 通則》《耕地質量等級》等國家標準，各地根據本地實際制定細化了相應制度標準，初步建立了耕地質量建設保護制度標準體系。三是完善法律政策體系。推動出臺《黑土地保護法》，加快《糧食安全保障法》《耕地保護法》立法進程，強化高標準農田建設法律保障。完善高標準農田建設年度任務落實、建設布局、資金籌措、質量監督、上圖入庫、建后管護等政策，指導各地有序開展高標準農田建設。四是健全管理體系。2018年機構改革后，形成了農業農村部門牽頭抓總、各部門分工協作的項目和資金管理新機制，構建了統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、統一驗收考核、統一上圖入庫的“五統一”農田建設管理新格局。
高標準農田建設涉及環節多、專業性強，請介紹一下高標準農田主要建些什么，怎么組織實施，效果怎么樣？國家頒布的高標準農田建設規劃和有關標準都明確了高標準農田建設內容，主要包括田塊平整與適當歸并、灌排設施建設、修建田間道路、土壤改良與障礙因素消除、電力設施配套等。各地根據投資可能和突出短板，按照因地制宜、急用先建的原則開展高標準農田建設，在實踐中又添加了不少信息化、智能化等發展智慧農業的元素。可以說，既有“老基建”，又有“新基建”。
農業農村部制定的《農田建設項目管理辦法》等規定了項目具體實施程序，明確要求按照規劃先行、實地勘察、項目設計、評審審批、組織實施、竣工驗收等流程開展建設，要求各地認真落實項目法人責任制、合同管理制、招標投標制、工程監理制等。高標準農田建設關系廣大農民切身利益，我們把重點放在解決一家一戶干不了、干不好的農田公共基礎設施建設上，如集中連片的土地平整，統一規劃施工的田間路網、水網、電網、林網等工程。為充分保障農民權益和調動農民參與積極性，明確要求各地堅持農民自愿、民主方式，調動農民主動參與項目規劃、建設和管護等積極性。《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》明確，要廣泛征求包括農民在內多方利益主體的意見建議，鼓勵通過以工代賑、設置公益性崗位等方式引導農民參與建設和監督。實踐中，各地也有不少好的探索。如貴州探索創新“635”工作機制，實行包括農民在內的6方會審、3方共建，聚焦5個重點，廣泛發動農民參與和監督，避免出現項目設計與生產實際不對應、與農民需求不符等情況。
各地反映，建設高標準農田是提高糧食綜合生產能力、促進農業高質量發展的關鍵一招，對推進農業農村現代化、加快建設農業強國都有極為重要的現實意義和深遠影響。從全國看，建成的高標準農田畝均糧食產能一般增加10%—20%，節水節肥節藥效果明顯，許多農田實現了“一季千斤、兩季噸糧”。農田抗災減災能力大幅提升，盡管近年來極端天氣多發頻發，但受災面積卻不增反降，2010—2012年三年平均受災面積4.7億畝，2013—2015年平均3.9億畝，2016—2018年平均3.3億畝，2019—2021年平均2.6億畝。同時，還有效加快了機械化作業和規模化經營步伐，促進了農民節本增收。
我們在采訪中了解到，對高標準農田建設的重要性，大家是有共識的，但也有的地方群眾反映高標準農田建設標準不高，有的項目甚至存在工程質量、跑冒滴漏等問題。請問這方面實際情況如何？你提的這個問題，我們也注意到了。這表明了大家對國家糧食安全問題的關心關切，是對耕地保護建設項目的嚴肅監督，也是對我們工作的有力支持。近年來，我們不斷強化底線思維，采取多種措施，提高高標準農田建設工作質量。2019年組織開展了2011年以來已建成高標準農田清查評估，2021年組織開展了高標準農田建設質量“回頭看”，2022年聯合水利部共同組織開展了高標準農田建設問題排查整改。從摸查情況看，建設質量總體是好的，呈不斷上升趨勢。但也確實存在一些問題，需要有針對性地推動整改，如有的勘察設計不到位，媒體報道的甘肅慶陽西峰區項目就是典型；有的設計不合理，設計內容不能滿足群眾生產需要；有的施工不規范，如沒有按照建設要求進行表土剝離再利用，造成前期耕地地力下降；有的重建輕管問題比較突出，存在管護不到位、年久失修等現象；有的還存在跑冒滴漏、偷工減料等問題，如媒體曝光的江蘇濱海縣項目。
各方面分析，出現這些問題的原因主要有：一是從實際情況看。早期建設的項目標準高低不一，質量參差不齊；隨著時間推移和環境條件變化，一些項目存在老化損毀問題，如有的機井因地下水位下降出現有井無水現象；農田設施都在戶外，受風吹日曬雨淋等自然因素影響大，加上管護不到位，容易出現毀壞。二是從建設情況看。目前，全國高標準農田累計建成各類灌排渠道已超過600萬公里、田間道路超過1000萬公里、小型農田水利設施超過2000萬處。雖然總體規模很大，但都是由多點分散的眾多小微工程組成的，面廣、點散、線長，工程質量管控難度大。三是從工作情況看。基層隊伍較弱，技術支撐不足，在落實相關管理制度要求過程中如果不夠到位，就容易出現監管盲區，給違法違規行為以可乘之機。四是從投入情況看。投入水平直接決定建設標準和工程質量。如日本政府對農田建設進行長期穩定投入，畝均投入超過4.6萬元（人民幣），80%以上由政府承擔，其中農田建設面積較大的工程投入政府承擔96%，工程有效使用期為30—50年。韓國政府持續加強耕地建設，承擔了小型農田建設全部投入，其中中央政府占80％。在我國，目前各地畝均建設成本一般需要3000元，丘陵山區一般超過5000元，雖然中央財政在較為緊張情況下仍不斷加大投入，2022年總投入達到千億元規模，但畝均投入也僅有千元左右，加上地方政府投入，往往也難以實現建設成本全覆蓋。
近期，我們正在開展全國高標準農田建設工程質量專項整治百日行動，督促指導各地嚴格落實屬地責任，深入開展全面排查，對項目實施過程中出現的質量不合格、偷工減料、弄虛作假等風險隱患，堅持以“零容忍”態度，發現一起、查處一起、絕不姑息，對涉嫌違法犯罪的堅決按程序移交司法機關依法嚴懲。
2023年是全面貫徹黨的二十大精神的第一年。請問要逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，今年如何開好頭、起好步？當務之急是要加快制定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田實施方案，并與《規劃》充分銜接，堅持基礎設施建設和耕地地力提升并重，堅持新建與改造提升并重，堅持拓展建設規模與提高建設質量并重，堅持工程建設與管護利用并重，進一步優化區域布局、突出重點內容、明確分區任務、細化進度安排、完善保障措施。今年重點抓好以下幾方面工作。一是全力落實好年度建設任務。統籌新建高標準農田和已建項目改造提升，指導督促各地加快將新建4500萬畝、改造提升3500萬畝建設任務落實到具體項目、地塊，規范項目設計、施工，全力推動項目實施。二是積極推動投融資機制創新。探索多元化投入機制，在積極爭取增加中央財政投入、壓實地方政府投入責任的基礎上，指導地方拓寬資金籌集渠道，用足用好土地出讓收益、新增耕地指標調劑收益、專項債券等，并加大政策性金融資本投入。三是加快完善建后管護機制。制定完善建后管護制度，指導各地落實管護資金，明確管護主體，壓實管護責任。探索引入保險機制、購買第三方服務、委托專業化機構等市場化方式，因地制宜建立管用有效的管護機制。四是切實加強監督指導。一方面，嚴格有關考核，壓實屬地責任，嚴厲查處項目實施中的偷工減料、跑冒滴漏等違法違規問題，深化全面排查整改，通過明察暗訪、約談通報等措施，督促地方妥善有序解決存量問題，堅決遏制新增問題。另一方面，加強對各地的技術指導培訓，完善技術規范，組織開展技術服務，督促完善基層技術支撐體系，總結推廣先進經驗做法。
同時，為探索逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的有效實現方式，我們正在籌劃開展兩方面的試點示范。一個是篩選一批符合條件的區域，加快推進整灌區、整市、整縣高標準農田建設試點，率先實現永久基本農田全覆蓋。另一個是在東北、黃淮海、長江中下游、西南等不同類型高標準農田建設區域，選擇符合條件的省份，謀劃打造更高水平的高標準農田建設示范樣板，輻射帶動全國高標準農田建設提檔升級。
