國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)同志就投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說(shuō)明答記者問(wèn)
近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說(shuō)明》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“可研大綱”），自5月1日起施行，具體包括《政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫通用大綱（2023年版）》《企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫參考大綱（2023年版）》和《關(guān)于投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱的說(shuō)明（2023年版）》（以下分別簡(jiǎn)稱《通用大綱》《參考大綱》和《編寫說(shuō)明》）。國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)同志就此接受采訪，回答記者提問(wèn)。
可行性研究是投資項(xiàng)目決策階段的基礎(chǔ)性工作，是投資決策的重要依據(jù)。20世紀(jì)80年代初，學(xué)習(xí)借鑒世界銀行和聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)探索引入可行性研究制度。1983年，原國(guó)家計(jì)委發(fā)布《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》，明確可行性研究是建設(shè)前期工作的重要內(nèi)容，是基本建設(shè)程序的組成部分，標(biāo)志著可行性研究制度在我國(guó)的正式確立。2002年，原國(guó)家計(jì)委印發(fā)《投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），作為國(guó)家層面上用以指導(dǎo)全國(guó)投資項(xiàng)目可行性研究工作的規(guī)范性文本。20多年來(lái)，《指南》在指導(dǎo)項(xiàng)目可行性研究工作、引領(lǐng)我國(guó)投資項(xiàng)目科學(xué)決策等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，投資法規(guī)政策制度的持續(xù)完善，投融資體制改革的不斷深化，《指南》有關(guān)內(nèi)容已難以適應(yīng)我國(guó)投資管理的實(shí)踐需要。主要是《指南》對(duì)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、共同富裕、綠色發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以及增強(qiáng)投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用等高質(zhì)量發(fā)展的要求體現(xiàn)不夠，以審批制為核心確立的可行性研究報(bào)告框架已不符合政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理的要求，對(duì)項(xiàng)目全生命周期管理的理念關(guān)注不夠等。
黨的二十大報(bào)告指出，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的投資，高質(zhì)量的投資需要高質(zhì)量的投資決策，而可行性研究是投資決策的核心環(huán)節(jié)，投資項(xiàng)目是投資活動(dòng)的微觀基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)投資高質(zhì)量發(fā)展，就必須強(qiáng)化投資項(xiàng)目可行性研究的基礎(chǔ)作用，深入把握項(xiàng)目可行性研究的重點(diǎn)，注重防控項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，著重提高投資綜合效益，推動(dòng)投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為有效投資，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。為此，國(guó)家發(fā)展改革委在系統(tǒng)總結(jié)2002年《指南》使用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足新發(fā)展階段，廣泛征求各方意見(jiàn)，凝聚各方共識(shí)，制定印發(fā)了可研大綱。
可研大綱的主要內(nèi)容和創(chuàng)新亮點(diǎn)有哪些？此次頒布的可研大綱與2002年的《指南》是承繼關(guān)系，對(duì)于大綱沒(méi)有涵蓋的可行性研究方法等內(nèi)容，仍然適用《指南》有關(guān)規(guī)定。但相對(duì)于《指南》，可研大綱更加突出可行性研究重點(diǎn)內(nèi)容的前后邏輯和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重點(diǎn)補(bǔ)充完善碳達(dá)峰碳中和、擴(kuò)大內(nèi)需、自主創(chuàng)新、共同富裕、國(guó)家安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容。
（一）關(guān)于《通用大綱》。共11個(gè)部分39條，主要包括項(xiàng)目概述、項(xiàng)目建設(shè)背景和必要性、需求分析與項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目選址與要素保障、項(xiàng)目建設(shè)方案、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、項(xiàng)目投融資與財(cái)務(wù)方案、項(xiàng)目影響效果分析、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控方案、研究結(jié)論及建議等。《通用大綱》要求政府投資項(xiàng)目的可行性研究重點(diǎn)聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在滿足基本需求時(shí)更加關(guān)注社會(huì)效果評(píng)價(jià)；在適用上，《通用大綱》屬于強(qiáng)制適用，政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告原則上應(yīng)按照大綱進(jìn)行編寫，并作為項(xiàng)目審批的基本依據(jù)。
（二）關(guān)于《參考大綱》。共10個(gè)部分38條，結(jié)構(gòu)基本與《通用大綱》保持一致，但在具體內(nèi)容上，《參考大綱》更加突出引導(dǎo)企業(yè)投資項(xiàng)目聚焦市場(chǎng)需求分析，合理測(cè)算企業(yè)投資收益，關(guān)注企業(yè)財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，指導(dǎo)企業(yè)切實(shí)防范各類風(fēng)險(xiǎn)。《參考大綱》不具有強(qiáng)制性，屬于參考適用，主要是引導(dǎo)企業(yè)重視項(xiàng)目可行性研究，加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部決策管理，促進(jìn)依法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。
（三）關(guān)于《編寫說(shuō)明》。共5個(gè)部分。第一、二、三部分主要明確了可研大綱的制定目的、適用范圍和原則要求。第四部分按照《通用大綱》和《參考大綱》確定框架結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)闡述了項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的主要內(nèi)容及相應(yīng)編寫說(shuō)明。第五部分闡明了可行性研究報(bào)告與政府投資項(xiàng)目建議書、企業(yè)投資項(xiàng)目申請(qǐng)書等投資決策其他手續(xù)的關(guān)系。
此次頒布的可研大綱創(chuàng)新亮點(diǎn)在于，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在2002年《指南》基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以著力推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展為主線，按照政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理的總體思路，圍繞項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性等三大目標(biāo)，更加注重發(fā)揮重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)作用，更加注重從項(xiàng)目全生命周期出發(fā)統(tǒng)籌擬定項(xiàng)目投融資和建設(shè)實(shí)施方案，更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等新評(píng)價(jià)理念的應(yīng)用，更加注重可行性研究重點(diǎn)內(nèi)容的前后邏輯和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將擴(kuò)大內(nèi)需、碳達(dá)峰碳中和、自主創(chuàng)新，以及投資建設(shè)數(shù)字化等新要求有機(jī)融入可行性研究制度規(guī)范。
可研大綱明確了哪些開(kāi)展可行性研究工作的原則要求？此次頒布的可研大綱，明確開(kāi)展可行性研究工作要按照政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理的要求，圍繞項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性三大目標(biāo)，將投資項(xiàng)目全生命周期等新理念新要求融入可行性研究，推動(dòng)建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的投資項(xiàng)目可行性研究制度規(guī)范。
一是要貫徹投資項(xiàng)目全生命周期管理的理念。可行性研究應(yīng)從項(xiàng)目全生命周期管理的角度出發(fā)，全面系統(tǒng)分析各環(huán)節(jié)涉及的因素，客觀進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等影響論證評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確識(shí)別和管控各類風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上擇優(yōu)提出項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案，重點(diǎn)突出“四個(gè)強(qiáng)化”，即強(qiáng)化規(guī)劃政策符合性，強(qiáng)化投資建設(shè)全過(guò)程數(shù)字化應(yīng)用方案分析，強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案的比較分析，強(qiáng)化項(xiàng)目融資方案和財(cái)務(wù)可持續(xù)性保障分析。
二是要體現(xiàn)政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理的要求。可行性研究應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，根據(jù)政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理要求，明確政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究的不同側(cè)重。其中，政府投資項(xiàng)目可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和財(cái)政可負(fù)擔(dān)性，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模等，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)性，聚焦企業(yè)自主投資決策所關(guān)注的投資收益、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等內(nèi)容，引導(dǎo)企業(yè)提高投資決策的科學(xué)性和財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。
三是要聚焦“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”的核心內(nèi)容。無(wú)論是《通用大綱》，還是《參考大綱》都強(qiáng)調(diào)，可行性研究要圍繞投資項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性三大目標(biāo)開(kāi)展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，重點(diǎn)要把握“七個(gè)維度”的研究論證內(nèi)容。其中，項(xiàng)目建設(shè)必要性應(yīng)從需求可靠性維度研究得出結(jié)論，項(xiàng)目方案可行性應(yīng)從要素保障性、工程可行性、運(yùn)營(yíng)有效性、財(cái)務(wù)合理性和影響可持續(xù)性等五個(gè)維度進(jìn)行研究論證，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控性應(yīng)通過(guò)各類風(fēng)險(xiǎn)管控方案維度研究得出結(jié)論。
如何推動(dòng)可研大綱更好落地實(shí)施？可研大綱的頒布實(shí)施，將引領(lǐng)工程咨詢服務(wù)和投資管理工作理念、模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。國(guó)家發(fā)展改革委將以可研大綱頒布為契機(jī)，推動(dòng)各有關(guān)方面更加重視項(xiàng)目可行性研究工作，將有關(guān)要求落實(shí)落細(xì)到投資各行業(yè)各領(lǐng)域各主體，以高質(zhì)量的可行性研究工作提升投資決策的科學(xué)化水平，助力擴(kuò)大有效投資。下一步，國(guó)家發(fā)展改革委將從兩個(gè)方面，推動(dòng)可研大綱的貫徹落實(shí)工作。
一方面，加強(qiáng)可研大綱的宣傳解讀和專題培訓(xùn)。組織新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家學(xué)者多渠道、多角度廣泛開(kāi)展宣傳解讀，并針對(duì)各地方、企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)和金融企業(yè)等分層次、有重點(diǎn)開(kāi)展系列專題培訓(xùn)。推動(dòng)各級(jí)投資主管部門和其他有關(guān)部門落實(shí)可研大綱要求，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究重點(diǎn)內(nèi)容的審核，提升投資管理法治化水平。指導(dǎo)各類投資主體和工程咨詢機(jī)構(gòu)在投資項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備和上報(bào)階段，更加重視項(xiàng)目可行性研究工作，促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢深入發(fā)展，切實(shí)提升項(xiàng)目前期工作質(zhì)量。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)注重把握可研大綱有關(guān)財(cái)務(wù)及投融資管理的內(nèi)容，促進(jìn)投貸聯(lián)動(dòng)。推動(dòng)高校、科研院所設(shè)置可行性研究理論和方法專業(yè)課程，促進(jìn)相關(guān)理論研究和實(shí)踐發(fā)展。
另一方面，建立可研大綱動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。投資項(xiàng)目可行性研究工作也要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的不斷深化，因應(yīng)形勢(shì)、與時(shí)俱進(jìn)，在實(shí)踐中不斷地總結(jié)、改進(jìn)、提升。國(guó)家發(fā)展改革委將加強(qiáng)可研大綱階段性評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整，及時(shí)收集、整理各方面對(duì)可研大綱的意見(jiàn)建議，并結(jié)合投資管理新形勢(shì)新要求適時(shí)予以修訂，形成實(shí)踐和制度相互檢驗(yàn)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的良性循環(huán)。