自2014年中國新PPP開元之年伊始，中國新PPP已經(jīng)走過四年的歷程。
回首這4年的風(fēng)雨路，我們發(fā)現(xiàn)，與中國PPP舊階段不同，中國新PPP階段，頂層設(shè)計與項(xiàng)目實(shí)施同時，示范引領(lǐng)與積極推廣同步，總結(jié)規(guī)范與精煉提升同行，國際經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)實(shí)踐同融。
這四年，我們對PPP的一些認(rèn)識不斷被否認(rèn)，然后再被提升到一個新的認(rèn)識高點(diǎn)；不可忌諱，這四年，我們有這樣或者那樣的爭論、辯解和爭議。然而，這并不能影響，這四年在中國PPP漫長歷史長河之中，會留下重重的一筆。
那么即將到來的2018年，中國新PPP又有哪些新動向呢？
一、項(xiàng)目回報機(jī)制微調(diào)
眾所周知，PPP項(xiàng)目的回報機(jī)制分為三類，即使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。
2017年7月14日，財政部等19個部委發(fā)布《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號），首次提出，國家級示范項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)建立完善的運(yùn)營績效考核機(jī)制，有經(jīng)營性現(xiàn)金流，投資回報機(jī)制以使用者付費(fèi)為主。
2017年7月31日，財政部召開的著力規(guī)范推進(jìn)PPP工作的座談會上，明確：要落實(shí)財預(yù)〔2017〕50號文要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。強(qiáng)化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。
2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出：優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。
而地方層面，江蘇省財政廳在2017年全省實(shí)施PPP項(xiàng)目培訓(xùn)班講話時明確：對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制，當(dāng)PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任到當(dāng)年一般預(yù)算支出10%時，一律不安排新的PPP項(xiàng)目。江蘇省財政廳在2017年11月8日發(fā)布的《江蘇省財政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（蘇財金（2017）92號）中也明確提出：優(yōu)先選擇“兩個強(qiáng)制”項(xiàng)目、政府平臺存量項(xiàng)目以及有現(xiàn)金流、使用者付費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫。對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制。
為什么要對政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目進(jìn)行限制？我們理解有三個方面的考慮：（1）近4年的發(fā)展，一些地方政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目接近或即將超出10%的紅線，而目前來看，這個紅線是硬性約束，不可突破；（2）一些地方政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范，例如績效考核機(jī)制，需要進(jìn)行整改，防止PPP異化為新的融資平臺，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量；（3）PPP是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的改革，“步子放穩(wěn)一點(diǎn)，把質(zhì)量提高一點(diǎn)”，PPP之樹方能長青，才能發(fā)揮更大的效益。
因此，我們認(rèn)為2018年完全政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目會減少，但是完全使用者付費(fèi)并不會因此而大幅增多。
據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第8期季報》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計：截至2017年9月末，全國入庫項(xiàng)目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域?；貓髾C(jī)制，使用者付費(fèi)項(xiàng)目1,384個，投資1.6萬億元，分別占管理庫的20.4%和16.3%；政府市場混合付費(fèi)項(xiàng)目2,715個，投資5.5萬億元，分別占40.1%和54.3%；政府付費(fèi)項(xiàng)目2,679個，投資3.0萬億元，分別占39.5%和29.4%。涉及實(shí)際財政支出責(zé)任類的PPP項(xiàng)目占到80%以上。
同時，站在金融機(jī)構(gòu)的角度，我們認(rèn)為，使用者付費(fèi)類由于涉及具體行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目發(fā)展的深刻理解，需要更多的專業(yè)知識和市場判斷，金融機(jī)構(gòu)也需要一個過程，或者更多的增信措施。
因此，我們認(rèn)為2018年可行性缺口補(bǔ)助類會繼續(xù)占據(jù)較高的比例，以少量財政性支出帶動較大投資的項(xiàng)目，起到“四兩撥千斤”的作用。同時，我們認(rèn)為，根據(jù)財政部2017年7月7日對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)（財金函〔2017〕85號），一些政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目會嘗試通過政府性基金支出的方式擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。
1、央企參與PPP項(xiàng)目實(shí)行總量管控
根據(jù)明樹數(shù)據(jù)每月全國PPP市場的最新動態(tài)，截止至2017年9月底，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項(xiàng)目已達(dá)到7.62萬億元，2017年新成交的項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到3.17萬億元，PPP市場仍然呈現(xiàn)出較快的增長速度。而根據(jù)基建通整理發(fā)布的八大建筑央企2017上半年（1-7月）中標(biāo)PPP項(xiàng)目匯總，1-7月中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學(xué)這八家央企中標(biāo)PPP項(xiàng)目共計429個，總投資額高達(dá)15397億元。央企仍是PPP項(xiàng)目參與的絕對主力。
2017年11月17日，坊間流傳的國資委對央企參與PPP項(xiàng)目的管控文件-《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管（2017）192號）終于落地。其核心是明確上限、總量管控，集團(tuán)公司累計對PPP項(xiàng)目的凈投資<=集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%。其中：凈投資=直接間接投資 擔(dān)保/增信資金-分紅/轉(zhuǎn)讓收回資金；凈資產(chǎn)=資產(chǎn)-負(fù)債。
因此，我們認(rèn)為，央企參與PPP項(xiàng)目今后會更加謹(jǐn)慎，參與數(shù)量在2018年會達(dá)到一個頂峰，隨后進(jìn)入合理發(fā)展期。
2、融資平臺公司改制轉(zhuǎn)型
2017年10月9日，平頂山市發(fā)展投資公司公告轉(zhuǎn)型、退出政府融資平臺。近期宣布退出政府融資平臺的還包括常德市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、山東省惠民縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司、貴港市興港投資發(fā)展有限責(zé)任公司、橫山縣城市投資運(yùn)營有限責(zé)任公司等。
為什么公告轉(zhuǎn)型？原因之一作為社會資本參與PPP項(xiàng)目，主要法律依據(jù)是《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），該通知指出：“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目”。
原因之二，滿足融資的需要，主要法律依據(jù)是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），該通知要求：推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資。融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
因此，我們預(yù)計2018年會有更多的融資平臺公司改制轉(zhuǎn)型，成為市場化主體，作為社會資本參與PPP項(xiàng)目。
3、地方新國企悄然發(fā)力
隨之國資委對央企參與PPP項(xiàng)目的管控、地方融資平臺的不斷轉(zhuǎn)型，以及項(xiàng)目回報機(jī)制的變化，我們預(yù)測2018年地方新國企（包括轉(zhuǎn)型改制的融資平臺公司、地方市場化運(yùn)作的國有企業(yè)）會發(fā)力進(jìn)入PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。地方新國企或者單獨(dú)或者與央企組成聯(lián)合體參與當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目會增多。
同時，我們認(rèn)為民營企業(yè)也會積極籌備，介入更多的PPP項(xiàng)目。尤其是一些具有專業(yè)化運(yùn)營能力的民營企業(yè)，對于特定的PPP項(xiàng)目參與度會更高。
選擇社會資本并簽署《項(xiàng)目合同》之后，PPP項(xiàng)目只是萬里長征走完了第一步，后續(xù)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行更為關(guān)鍵。原因很簡單，前期設(shè)計的再完美，如果不能按照既定的目標(biāo)去實(shí)施，則等于零。項(xiàng)目執(zhí)行對社會資本至關(guān)重要，建設(shè)和運(yùn)營階段如果出現(xiàn)失誤，可能整個項(xiàng)目陷入停滯、中止或者終止，則社會資本可能虧損，甚至可能破產(chǎn)清算。我們今年接觸到幾個央企中標(biāo)的PPP項(xiàng)目，簽署項(xiàng)目合同之后再進(jìn)行財務(wù)測算，發(fā)現(xiàn)合作期限15年之內(nèi)，項(xiàng)目公司只賺了18萬元的利潤，好比雞肋，中標(biāo)社會資本也是左右為難。我們2017年度也簽署了多個PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的咨詢服務(wù)，主要包括財務(wù)模型重新建立及分析工作、項(xiàng)目融資咨詢；建設(shè)基本程序及過程咨詢工作、項(xiàng)目合同補(bǔ)充談判及價格談判工作等。
另一方面，在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中，社會資本方追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益，政府方追求的多是社會效益。社會資本出于節(jié)省成本、追求利潤最大化的考慮，可能會影響公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。同時，由于PPP項(xiàng)目通常是涉及公共利益的特殊項(xiàng)目，從履行公共管理職能的角度出發(fā)，政府需要對項(xiàng)目執(zhí)行的情況和質(zhì)量進(jìn)行必要的監(jiān)控，甚至在特定情形下，政府有可能臨時接管項(xiàng)目。因此PPP項(xiàng)目中政府監(jiān)管必不可少。我們2017年也與部分PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署了PPP項(xiàng)目監(jiān)管咨詢服務(wù)合同，初步形成了監(jiān)管基本模式及基礎(chǔ)性文件、監(jiān)管基本思路以及監(jiān)管指導(dǎo)手冊等文件。
此外，江蘇高院民一庭課題組公開發(fā)表文章《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》，研究結(jié)果表明：由于合同約定不清晰，PPP糾紛不斷上升。自2013年以來，案件數(shù)量不斷上升，2013年至2016年分別審結(jié)21件、115件、107件和183件，2016年案件數(shù)量上升達(dá)71%。案件糾紛涵蓋刑事、行政和民事領(lǐng)域，主要集中在民事領(lǐng)域，占全部案件的85.54%，刑事和行政分別占11.76%和2.7%。民事案件中，包含因PPP引發(fā)的合同糾紛、物權(quán)糾紛、侵權(quán)糾紛、金融糾紛等，其中合同糾紛占比最大，達(dá)78.22%。可以預(yù)見的是，隨著執(zhí)行階段PPP項(xiàng)目數(shù)量增多，前期工作不扎實(shí)的，后續(xù)引起糾紛的可能性極大。
同時，我們也了解到，有一些PPP項(xiàng)目雖然完成了采購，已經(jīng)簽約，但是并沒有開工，個別項(xiàng)目甚至項(xiàng)目公司也未成立，出于停滯狀態(tài)。實(shí)質(zhì)上屬于《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中說的“包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”這種情況。
因此，我們認(rèn)為，2018年P(guān)PP項(xiàng)目執(zhí)行階段會引起更多的關(guān)注，規(guī)范和管理PPP項(xiàng)目的執(zhí)行提上日程。
在PPP實(shí)操中，我們發(fā)現(xiàn)一些政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目在采用“可用性 績效付費(fèi)”的“政府付費(fèi)”之回報機(jī)制時，變成了“建設(shè)可用性 運(yùn)維績效考核”。其中建設(shè)可用性付費(fèi)總額為項(xiàng)目投資總額，加上融資成本，以及社會資本的合理投資收益，以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格為依據(jù)，以建設(shè)可用性績效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，自項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營日起向社會資本逐年支付?？冃Ц顿M(fèi)僅限定為運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)，依據(jù)約定的運(yùn)營維護(hù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序，根據(jù)考核結(jié)果支付運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用。同時一些“可行性缺口補(bǔ)助”機(jī)制的PPP項(xiàng)目，在政府支付可行性缺口補(bǔ)助之時，也變成“可行性缺口補(bǔ)助可用性付費(fèi) 可行性缺口補(bǔ)助運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)”的方式。我們認(rèn)為從物有所值以及績效考核的本意來看，上述績效考核指標(biāo)的設(shè)置無論是從理論上還是實(shí)踐上都存在一定偏差。
按照財政部2014年12月30日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）等文件的規(guī)定來看，可用性體現(xiàn)的是項(xiàng)目全生命周期的可用性，而非僅是建設(shè)期的可用性。當(dāng)前大多數(shù)的“可用性 績效付費(fèi)”之方式，實(shí)際上是“建設(shè)可用性 運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”方式。由于在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之后，建設(shè)可用性的績效考核指標(biāo)基本全部滿足，因此政府就是按照一個固定的金額分期支付。而運(yùn)營維護(hù)考核不合格，只能扣除運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，人為的將可用性割裂成了兩筆款項(xiàng)。把可用性僅限定為建設(shè)可用性，把可用性付費(fèi)與運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)割裂開來，實(shí)際上有“BTO”之嫌疑，其實(shí)是不利于項(xiàng)目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目。這與國家推行的PPP全生命周期的理念還是有偏差的。
因此，我們在2016年9月21日在PPP頭條等媒體上發(fā)表了《市政道橋工程PPP項(xiàng)目回報機(jī)制設(shè)計之再探索》的文章，提出從長遠(yuǎn)來看，市政道橋工程PPP項(xiàng)目的回報機(jī)制應(yīng)是“基于全生命周期績效考核”之”政府付費(fèi)“機(jī)制。
2017年6月，在財政部PPP督導(dǎo)座談會上，我們再次提出，當(dāng)前大多數(shù)的“可用績效付費(fèi)”之方式，實(shí)際上是“建設(shè)可用性 運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”方式，是有極大風(fēng)險的。
2017年7月31日，財政部召開的著力規(guī)范推進(jìn)PPP工作的座談會上，明確：一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)” 少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險。
那么如何設(shè)置更合適的績效考核指標(biāo)？自2016年下半年開始，我們即努力探索建立PPP項(xiàng)目的全生命周期績效考核指標(biāo)，并有了一些初步的實(shí)踐案例。具體可以參見2017年8月5日財政部PPP中心官網(wǎng)發(fā)布的文章。
根據(jù)全生命周期的績效考核得分計算，按照得分支付相應(yīng)對價，實(shí)質(zhì)上要求社會資本從重建設(shè)向重運(yùn)營維護(hù)轉(zhuǎn)變，更加重視后續(xù)服務(wù)的提供，有利于項(xiàng)目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)PPP項(xiàng)目。
2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出：未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。我們認(rèn)為，其實(shí)就是建立一個全生命周期的績效考核指標(biāo)，績效考核、按效付費(fèi)。
五、PPP項(xiàng)目發(fā)展出現(xiàn)地區(qū)性和差異性
據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第8期季報》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計：截至2017年9月末，東部項(xiàng)目數(shù)占管理庫的28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，東北占4.0%；東部落地項(xiàng)目數(shù)占全國的38.4%，中部占23.7%，西部占33.3%，東北占4.6%。
2017年1-8月，當(dāng)年累計PPP落地項(xiàng)目投資額占同期固定資產(chǎn)投資之比為3.9%。其中，東部地區(qū)PPP落地項(xiàng)目投資額0.6萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額16.8萬億元，占比3.4%；中部地區(qū)PPP落地項(xiàng)目投資額0.4萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額10.1萬億元，占比3.8%；西部地區(qū)PPP落地項(xiàng)目投資額0.5萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額10.4萬億元，占比4.6%；東北地區(qū)PPP落地項(xiàng)目投資額0.1萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額1.9萬億元，占比6.6%。
從上述統(tǒng)計數(shù)字來看，西部地區(qū)對PPP模式需求仍是較大的。這也與當(dāng)前的PPP實(shí)踐相當(dāng)契合。西部地區(qū)對PPP模式的理解實(shí)際上還是有一定的差距的，同時由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢，社會資本參與度較低，PPP項(xiàng)目落地有一定的難度。
因此，我們認(rèn)為不能簡單的套用東部或者中部PPP落地的經(jīng)驗(yàn)，同時也不能根據(jù)東部或者中部PPP的政策一刀切的適用西部PPP項(xiàng)目。PPP的發(fā)展應(yīng)有一定的地區(qū)性和差異性。我們認(rèn)為，在2018年度，涉及財政支出責(zé)任尤其是政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目在西部地區(qū)還是占據(jù)最重要的比重。
當(dāng)然，2018年度中國PPP項(xiàng)目融資的方式也會發(fā)生一些變化。如2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確：違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的，屬于不符合規(guī)范運(yùn)作的要求。2017年11月17日國資委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管（2017）192號）也要求：規(guī)范融資增信，在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保。這些對2018年P(guān)PP項(xiàng)目的融資都會帶來系列影響，由于篇幅所限，不再累述。
如果說2014年是中國新PPP開元之年，2015年是中國新PPP突破之年，2016年中國新PPP爭鳴之年，2017年中國新PPP規(guī)范之年，那么2018年就是中國新PPP精益之年，精益求精，砥礪奮進(jìn)。
展望2018年，我們認(rèn)為PPP項(xiàng)目質(zhì)量和規(guī)范性均有大幅度提高、項(xiàng)目落地和執(zhí)行要求更高、會出現(xiàn)一些經(jīng)典和精品項(xiàng)目。