項(xiàng)目公司作為ppp項(xiàng)目的重要載體,在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)發(fā)揮著舉足輕重的作用。為了對(duì)這一主體有更清晰地認(rèn)識(shí),下面將對(duì)PPP項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司進(jìn)行全面的解析。
1、PPP項(xiàng)目公司是個(gè)怎樣的組織?
PPP項(xiàng)目公司是為實(shí)施PPP項(xiàng)目這一特殊目的而設(shè)立的公司,通常作為項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施者和運(yùn)營(yíng)者而存在,因此,也常常被稱作“特別目的載體”(Special Purpose Vehicle,簡(jiǎn)稱SPV)。
PPP項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體,作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。項(xiàng)目投資人通過(guò)股東協(xié)議明確項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資、經(jīng)營(yíng)范圍、股東權(quán)利、股東承諾、股東的商業(yè)計(jì)劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等事宜。
2、PPP項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司是否必需?
PPP項(xiàng)目公司的設(shè)立完全遵循自愿的原則,現(xiàn)有的政策法規(guī)并未對(duì)此進(jìn)行強(qiáng)制性約束,參與PPP項(xiàng)目的政府和社會(huì)資本可自行協(xié)商是否成立項(xiàng)目公司。在PPP上位法體系尚未建立的背景下,2015年六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》被視為PPP的“基本法”,第十六條規(guī)定“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)和談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司”,表明開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際自行選擇是否成立項(xiàng)目公司。
2014年財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第二十三條規(guī)定:“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定,按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。”表明財(cái)政部并未強(qiáng)行要求設(shè)立PPP項(xiàng)目公司,社會(huì)資本認(rèn)為有需要可發(fā)起設(shè)立,但要依法合規(guī);當(dāng)社會(huì)資本認(rèn)為 沒(méi)有必要時(shí),亦可不設(shè)立。因此,SPV是個(gè)靈活的機(jī)制且可有可無(wú)。
3、為何大部分PPP項(xiàng)目會(huì)選擇設(shè)立項(xiàng)目公司?
雖然,對(duì)于PPP項(xiàng)目公司的設(shè)立并未硬性規(guī)定,但是在實(shí)際操作中,絕大部分PPP項(xiàng)目都是通過(guò)設(shè)立SPV這一特殊目的載體,負(fù)責(zé)資本金投資、項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)、財(cái)務(wù)管理等事宜,保證PPP項(xiàng)目正常通行運(yùn)營(yíng)。原因有三:
一是表外融資。從政府角度看,推廣ppp模式的一大動(dòng)機(jī)是緩解地方財(cái)政壓力,成立PPP項(xiàng)目公司后,政府并未控股或未實(shí)際控制該公司行為,因此,政府參股項(xiàng)目公司的投資直接顯示為對(duì)外投資,后續(xù)PPP項(xiàng)目公司融通資金后,亦不需計(jì)入政府的資產(chǎn)負(fù)債表中,可使這部分的負(fù)債“脫表”,有效減輕政府負(fù)債,與尚未剝離的地方融資平臺(tái)融資后直接計(jì)入負(fù)債項(xiàng)的會(huì)計(jì)核算方式不太相同。
二是有限追索,風(fēng)險(xiǎn)隔離。項(xiàng)目公司的設(shè)立一定程度上能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的隔離,一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),債權(quán)人只能向PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行有限追索而不會(huì)影響到投資人的資產(chǎn)(投資人為項(xiàng)目公司對(duì)外融資提供擔(dān)保的除外)。
三是明確權(quán)責(zé)利。設(shè)立項(xiàng)目公司后,會(huì)對(duì)各參與方的出資責(zé)任、相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行合理的分配,權(quán)責(zé)利十分明晰。
4、誰(shuí)是PPP項(xiàng)目公司的設(shè)立主體?
PPP項(xiàng)目公司雖非必需,但是卻時(shí)常被采用,縱觀現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目公司,可分為兩類:一是由社會(huì)資本(可以是一家企業(yè),也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)按照市場(chǎng)化運(yùn)作原則出資設(shè)立,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng);二是由政府和社會(huì)資本共同出資成立,或者社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司后由政府指定機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司,政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)PPP項(xiàng)目的全生命周期的各項(xiàng)事宜,確保PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作實(shí)施。
5、政府參與PPP項(xiàng)目公司組建時(shí)有哪些注意事項(xiàng)?
但是在上述第二種情況下,由政府或指定機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目公司時(shí),必須注意的是,政府在項(xiàng)目公司中持有股權(quán)比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。表明在PPP模式中,政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變,不再是傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者,而是身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份,政府不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)凸顯了PPP項(xiàng)目公司市場(chǎng)化運(yùn)作理念。
6、PPP項(xiàng)目公司應(yīng)為何種公司組織形式?有限責(zé)任公司還是股份有限責(zé)任公司?
目前尚未有文件明確規(guī)定項(xiàng)目公司的類型和組織形式,但是已成立的PPP項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司,股東以其出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任,公司以其全部資產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
這主要是考慮到在PPP項(xiàng)目中,雖然是項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的直接實(shí)施主體和項(xiàng)目合同的簽署主體,但PPP項(xiàng)目的實(shí)施仍主要依賴于社會(huì)資本自身的資金和技術(shù)實(shí)力。項(xiàng)目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,可能會(huì)導(dǎo)致不合適的主體成為PPP項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人,進(jìn)而有可能影響項(xiàng)目的實(shí)施。因此,在實(shí)踐中,政府方往往會(huì)通過(guò)鎖定期、股權(quán)受讓方主體資格對(duì)社會(huì)資本股權(quán)變更進(jìn)行限制。在鎖定期內(nèi),未經(jīng)政府批準(zhǔn),社會(huì)資本不得轉(zhuǎn)讓其直接或間接持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)。即需要約定一個(gè)鎖定期,在此期間社會(huì)資本的股權(quán)變更會(huì)受到限制。這與股份有限責(zé)任公司可以自由對(duì)外轉(zhuǎn)讓股權(quán)的特征不符,因此,在《公司法》的約束下,PPP項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司。
7、PPP項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金有何區(qū)別?
注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本是兩個(gè)不同的概念。如前所述,PPP項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司,按照《公司法》第二十六條規(guī)定:“有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。”即項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本實(shí)行認(rèn)繳登記制,股東可自主約定認(rèn)繳出資額、出資方式、出資期限等,并記載于公司章程。
同時(shí),PPP項(xiàng)目常常伴隨著大量的固定資產(chǎn)投資,必須滿足固定投資項(xiàng)目資本金的要求,2015年9月,國(guó)務(wù)院重新修訂發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》規(guī)定了項(xiàng)目資本金的最低要求:城市軌道交通項(xiàng)目為20%,港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為25%,鐵路、公路項(xiàng)目為20%,保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目為20%,城市地下綜合管廊、城市停車場(chǎng)項(xiàng)目,以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目,可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。
值得注意的是,固定資產(chǎn)投資的PPP項(xiàng)目資本金只有實(shí)繳才能立項(xiàng)成立,這與《公司法》規(guī)定的公司注冊(cè)資本認(rèn)繳是有區(qū)別的。
8、PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)計(jì)?
在項(xiàng)目公司的股權(quán)設(shè)置上,除了滿足“政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)”的要求外,政府和社會(huì)資本還應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目收益預(yù)期、合作期限、融資方式和渠道等因素設(shè)置合理的股權(quán)比例,實(shí)現(xiàn)合作雙方的互利共贏。
根據(jù)我院統(tǒng)計(jì),按照出資比例可分為三類:一是對(duì)于相對(duì)比較成熟、易于監(jiān)管的項(xiàng)目,有實(shí)力的社會(huì)資本全額出資設(shè)立項(xiàng)目公司,全資控股,避免參股復(fù)雜化;二是政府為了獲得一票否決權(quán)和知情權(quán),象征性地出資較小的比例,一般在5%左右;三是由政府和社會(huì)資本共同出資滿足項(xiàng)目資金需求,這就需要考慮到地方政府財(cái)力、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目自償率等多種因素,做好財(cái)務(wù)方案的平衡設(shè)計(jì),確定合適的股權(quán)比例。
9、PPP項(xiàng)目公司項(xiàng)目融資面臨著什么困境?
融資難是掣肘PPP項(xiàng)目落地的主要因素。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資工作,包括開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等事宜。一般來(lái)說(shuō),國(guó)際上特別是發(fā)達(dá)國(guó)家PPP項(xiàng)目通行的PPP融資方式時(shí)項(xiàng)目融資,將項(xiàng)目本身的收入(使用者付費(fèi)及政府補(bǔ)貼等)、資產(chǎn)和合同權(quán)益等通過(guò)合同安排來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),借此充分發(fā)揮項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)隔離優(yōu)勢(shì),如果項(xiàng)目失敗,只是項(xiàng)目公司破產(chǎn),社會(huì)資本的母公司不會(huì)受到牽連。
但是考慮到PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投入大,且產(chǎn)權(quán)不明晰(一般項(xiàng)目公司只有經(jīng)營(yíng)權(quán),沒(méi)有產(chǎn)權(quán)),缺乏抵押和擔(dān)保,國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目較為審慎,與傳統(tǒng)的信貸流程審核無(wú)異,要求社會(huì)資本尤其是民間資本的母公司提供完全擔(dān)保,甚至要求政府提供相應(yīng)的擔(dān)保,導(dǎo)致項(xiàng)目融資在我國(guó)極為受限,認(rèn)可度不高,成功率較低。
10、PPP項(xiàng)目股權(quán)投入有哪些退出渠道?
如何退出也是PPP項(xiàng)目參與方十分關(guān)注的問(wèn)題,但是目前地方政府專注于力推PPP項(xiàng)目,重準(zhǔn)入保障,輕退出安排。現(xiàn)有的退出方式大致可分為兩類:一是無(wú)償移交,大部分PPP項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)類,待特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后無(wú)償移交給政府指定部門;二是由政府回購(gòu),在運(yùn)營(yíng)期的最后幾年政府每年受讓社會(huì)投資人持有的股權(quán)。但是考慮到第二種回購(gòu)不太符合現(xiàn)行法規(guī)的要求,很多項(xiàng)目只能等到期滿后無(wú)償移交。
值得一提的是,除了項(xiàng)目結(jié)束的正常退出外,PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)持有者更關(guān)注合作過(guò)程中的退出機(jī)制,2014年12月,發(fā)改委頒布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》為此指明了方向,“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng),為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。”表明在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中,股權(quán)投入可借助合法的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)完成股權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易等,從而實(shí)現(xiàn)股權(quán)的有效退出。