導 讀
2017年2月21日，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號），據(jù)此從國家層面正式提出“全過程工程咨詢”概念。接下來住建部、相關(guān)省市住建廳、行業(yè)協(xié)會等紛紛加大了對全過程工程咨詢的關(guān)注和研究。在之后的幾年里“全過程工程咨詢”一度成為行業(yè)耳熟能詳?shù)男袠I(yè)熱詞。盡管在當時還有許多人尚未完全弄明白這個“熱詞”的真正含義，但絲毫卻沒有妨礙人們對這個略有點“學術(shù)化”名詞的接納與領(lǐng)會。
就在全過程工程咨詢（以下簡稱“全咨”）一度占據(jù)行業(yè)熱搜榜首之時，與全過程工程咨詢提供全生命周期服務非常類似的代建制模式，也是需要代建單位提供全過程的管理服務。一時間業(yè)內(nèi)有些人便提出了一個觀點：“全過程工程咨詢就相當于項目代建，它們是一回事”。難道情況就真的如其所說嗎？回答是很明確的：“全過程工程咨詢與項目代建肯定不是一回事”。要不在代建制延續(xù)多年后，為什么還要提出全過程工程咨詢？深究其內(nèi)涵它們之間有著本質(zhì)的區(qū)別。現(xiàn)筆者將二者的主要區(qū)別歸納如下，供大家參考，并期待您的雅正。
一、“全過程工程咨詢”與“項目代建”是兩個完全不同的概念
全過程工程咨詢是指對建設(shè)項目全生命周期提供組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務，包括項目的全過程工程項目管理以及投資咨詢、勘察、設(shè)計、造價咨詢、招標代理、監(jiān)理、運行維護咨詢以及BIM咨詢等專業(yè)咨詢服務。全過程工程咨詢服務可采用多種組織方式，由投資人授權(quán)一家單位負責或牽頭，為項目從決策至運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務。【摘自：《全過程工程咨詢工作指南》季更新編著、中國建筑工業(yè)出版社出版】
目前，工程咨詢界普遍接受的“全咨”服務模式為“1+N+X”。在該模式中，“1”是指全過程工程咨詢一體化的“項目管理”，也是貫穿項目全過程工程咨詢的一條管理服務主鏈；“N”是全咨單位自己做（或委托專業(yè)咨詢機構(gòu)做）的專項服務（如：可研、勘察、設(shè)計、招標代理造價、監(jiān)理），在該模式中要求N應大于等于1；“X”是全咨單位不做但必須協(xié)調(diào)的專項服務（如勘察、設(shè)計）【本段引自貽林微觀察】。
我們換一個角度來理解“全咨”1+N+X服務模式的內(nèi)涵：若“1”是代業(yè)主的“管”，那么“N”就應該是各專項咨詢的“做”，全過程工程咨詢說白了就是“管與做”的高度融合。在“全咨”服務中，“1”和“N”絕不是簡單的機械疊加，而是在“+”這個協(xié)調(diào)平臺上的協(xié)同工作。
全過程工程咨詢的亮點之一就是站在實現(xiàn)建設(shè)產(chǎn)品價值的視角，串聯(lián)、融合各階段的咨詢服務，充分展現(xiàn)項目產(chǎn)品價值和全過程咨詢服務價值，更加強調(diào)咨詢價值的整合與傳遞。這也就形成了“全咨”服務模式與傳統(tǒng)碎片化咨詢服務模式（工程咨詢、設(shè)計、監(jiān)理等服務互相獨立）最為明顯的區(qū)別，充分彰顯了“全咨”服務的魅力所在。
項目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，代建單位的收益通過收取代建管理費的方式實現(xiàn)。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責。
目前，政府投資項目“代建制”指的是政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項目的建設(shè)。政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設(shè)期法人，全權(quán)負責項目建設(shè)全過程的組織管理，這種模式促使了政府投資項目“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終實現(xiàn)提高投資效益，保證工程質(zhì)量及進度目標等各項目標的實現(xiàn)。
二、兩者介入項目的時間點不同
全過程工程咨詢的介入點可以是從項目籌建期開始，也可以是在項目建議書編制階段甚至拿地階段就可介入項目，參與工程項目的咨詢活動。全過程工程咨詢的結(jié)束點可以是項目竣工結(jié)算，乃至審計，資料檔案進館備案，甚至還可以到試車運營或項目生命期的結(jié)束。可以說全過程工程咨詢貫穿于項目的全生命周期。
在政府代建制模式下，代建企業(yè)是在可行性研究之前介入，還是在可行性研究之后介入，學術(shù)界和相關(guān)省份管理辦法對此都有不同的見解。有的省份在管理辦法中明確要求代建單位在可行性研究方案批準之后參與代建管理，有的省份則把可行性研究編制放在代建合同的服務范圍內(nèi)。目前，業(yè)內(nèi)大部分學者主張將代建企業(yè)項目介入時間點選在可行性研究報告編制之后，之所以這樣做主要是為了規(guī)避代建單位通過提高建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準和高估投資標準等以拔高自身的代建管理費，以降低超預算投資的風險，規(guī)避委托代理關(guān)系下信息不對稱所帶來的道德風險。
三、兩者在服務范圍上有所不同
政府項目代建制和全過程工程咨詢雖然在服務范圍上有許多重合點但其服務服務卻不盡相同。它們的相同之處在于二者都覆蓋了從項目籌建到項目竣工驗收各階段，如：項目前期的策劃、可研、報批報建管理、設(shè)計階段的設(shè)計管理、施工實施和竣工驗收以及招標和監(jiān)理等工作，都需要對建設(shè)項目的質(zhì)量、安全、成本、工期負責；其不同之處在于政府代建制下，代建企業(yè)完成驗收移交的手續(xù)后，不負責項目的后期維護和運營，項目后期的維保工作由項目業(yè)主或使用單位負責。而全過程工程咨詢服務涵蓋了項目建設(shè)的前期策劃咨詢、施工前準備、施工過程、竣工驗收、運營保修等各階段工程咨詢服務。
四、兩者的管理權(quán)限不同
全過程工程咨詢服務單位不作為項目法人，原則上不能代表甲方簽訂合同。代建制下代建企業(yè)行使代理人角色，在政府授權(quán)范圍內(nèi)行使其代理權(quán)限。代建單位可作為政府部門或使用單位委托的項目建設(shè)期的項目法人，享有對建設(shè)期項目的控制權(quán)，根據(jù)代建合同和甲方授權(quán)書代表甲方對相關(guān)服務或施工單位進行招標、合同洽談和簽訂等工作。
全過程工程咨詢單位沒有決策權(quán)的，僅僅在授權(quán)范圍內(nèi)為委托人的決策和監(jiān)管提供專業(yè)咨詢服務；而代建制模式下代建單位對工程項目享有重大決策。代建制看似委托人省事了很多，但是工程質(zhì)量終生責任制下，委托人的監(jiān)管風險也相應加大了不少。
從以上我們可以看出，咨詢單位想完全替代業(yè)主是很難的，因為決策權(quán)不在咨詢單位手上，咨詢單位可以補充業(yè)主項目管理團隊的力量，或者提供項目管理咨詢服務，輸出管理經(jīng)驗。
在資金管理權(quán)限方面，全過程工程咨詢是結(jié)合全過程造價咨詢和全過程項目管理來控制項目投資，咨詢單位是從合法、合規(guī)和合同履行的角度，向委托人提供資金支付意見，但資金還是由政府投資部門或者委托人，直接支付給相關(guān)參建單位；代建制項目一般要求代建單位設(shè)立專項資金賬戶，政府投資部門依據(jù)進度向代建單位撥付資金，再由代建單位支付給參建單位。政府投資部門對資金使用效率和合法合規(guī)性的監(jiān)督力度相對減弱了，但資金的風險性卻增大了。
五、二者執(zhí)行的收費標準不同
國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》【發(fā)改投資規(guī)（2019）515號】，第5條第2款明確指出：“全過程工程咨詢服務酬金可按各專項服務酬金疊加后再增加相應統(tǒng)籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取”。全過程工程咨詢服務酬金一般采取“1+N”疊加計費模式，“1”是指全過程工程項目管理費，全過程工程項目管理取費可參考相關(guān)收費依據(jù)，如財政部《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建2016：501號）中的項目建設(shè)管理費標準計算；“N”是指項目全過程各專業(yè)咨調(diào)費，如前期咨詢、工程設(shè)計、工程監(jiān)理、工程造價，招標采購，BIM咨詢等）的服務費。各專業(yè)咨詢服務費可依據(jù)現(xiàn)有收費標準或依據(jù)市場收費慣例例執(zhí)。
代建管理費用主要根據(jù)財政部《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建（2016）504號）第八條：政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標產(chǎn)生的代建制項目，代建管理費由同級財政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按照不高于本規(guī)定項目建設(shè)管理費標準核定，計入項目建設(shè)成本。實行代建制管理的項目，一般不得同時列支代建管理費和項目建設(shè)管理費，確需同時發(fā)生的，兩項費用之和不得高于本規(guī)定的項目建設(shè)管理費限額。
建設(shè)地點分散、點多面廣以及使用新技術(shù)、新工藝等的項目，代建管理費確需超過本規(guī)定確定的開支標準的，行政單位和使用財政資金建設(shè)的事業(yè)單位中央項目，應當事前報項目主管部門審核批準，并報財政部備案；地方項目，由同級財政部門確定審核批準的要求和程序。
代建管理費核定和支付應當與工程進度、建設(shè)質(zhì)量結(jié)合，與代建內(nèi)容、代建績效掛鉤，實行獎優(yōu)罰劣。同時滿足按時完成項目代建任務、工程質(zhì)量優(yōu)良、項目投資控制在批準概算總投資范圍3個條件的，可以支付代建單位利潤或獎勵資金，代建單位利潤或獎勵資金一般不得超過代建管理費的10%，需使用財政資金支付的，應當事前報同級財政部門審核批準；未完成代建任務的，應當扣減代建管理費。
六、兩者在履行任務有所不同
全過程工程咨詢下工程咨詢單位的主要工作任務包括：
1、項目管理服務項目工程建設(shè)階段的項目策劃、報建報批、勘察管理、設(shè)計管理、合同管理、投資管理、進度管理、招標采購管理以及質(zhì)量、計劃、安全、信息、溝通、風險、人力資源等管理與協(xié)調(diào)。
2、專業(yè)咨詢服務但括工程設(shè)計，工程監(jiān)理、造價咨面、招標采帕、BM咨詢及其他咨詢。
代建制下代建單位的主要任務包括：前期工作任務和項目實施期工作任務。
1、前期工作任務：依據(jù)項目建議書批準內(nèi)容，組織編制項目可行性研究報告；組織工程勘察、設(shè)計等招標活動；組織開展項目初步設(shè)計編制和報批工作，協(xié)助使用單位辦理用地、拆遷等審批手續(xù)；接受使用單位委托，辦理計劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、林業(yè)、地震、人防、園林、用電及市政公用設(shè)施接用等報批手續(xù)；按合同約定，向使用單位移交項目前期工作的有關(guān)手續(xù)和資料；項目建設(shè)的其他前期工作。
2、實施期工作任務：按照批準的項目初步設(shè)計，組織施工圖限額設(shè)計；組織施工、監(jiān)理以及主要材料和設(shè)備采購等招標活動，并組織施工；負責申報年度投資計劃、辦理建設(shè)實施代建階段的有關(guān)手續(xù)；負責工程合同的洽談與簽訂工作，對工程建設(shè)實行全過程管理；按月向組織實施機構(gòu)報送工程進度、資金使用情況和項目進度用款報告；組織工程質(zhì)量竣工驗收；負責編制工程竣工決算報告，報市財政部門審批；協(xié)助市發(fā)展改革部門組織的項目竣工驗收；負責將項目竣工資料及有關(guān)資料整理匯編移交，并按批準的資產(chǎn)價值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。
總 結(jié)：
綜上，全過程工程咨詢與項目代建制并不是一回事。全過程工程咨詢與項目代建制雖然在部分階段有業(yè)務重疊，但“全咨”不能夠取代業(yè)主的項目管理職能。“全咨”對項目的重要作用是項目價值的創(chuàng)造與整合，提高建設(shè)產(chǎn)品的含金量，在保障項目建設(shè)成功的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)項目的成功。代建制的重要特征表現(xiàn)在管理的高效輸出。在特定的建設(shè)產(chǎn)品中代建單位可以取代了業(yè)主方的管理職能。
“全咨”與代建制也存在著某種割舍不斷的聯(lián)系，有時，在同一個項目中使用代建制與實施“全咨”二者并不沖突。兩種模式在實際運用中都表現(xiàn)出更為靈活、更貼合實際的發(fā)展方向，參與過政府代建的代建單位在實現(xiàn)向全過程工程咨詢業(yè)務轉(zhuǎn)型方面，無疑將具有更多經(jīng)驗、有好的優(yōu)勢，可以說兩種模式在工程實踐中相輔相成、相互促進。