國家發改委有關負責同志就投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明答記者問
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來源:
國家發改委官網
日期:
2023-04-23
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近日，國家發展改革委印發《投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明》（發改投資規〔2023〕304號，以下簡稱“可研大綱”），自5月1日起施行，具體包括《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》《企業投資項目可行性研究報告編寫參考大綱（2023年版）》和《關于投資項目可行性研究報告編寫大綱的說明（2023年版）》（以下分別簡稱《通用大綱》《參考大綱》和《編寫說明》）。國家發展改革委有關負責同志就此接受采訪，回答記者提問。
可行性研究是投資項目決策階段的基礎性工作，是投資決策的重要依據。20世紀80年代初，學習借鑒世界銀行和聯合國工業發展組織推進項目建設的有益經驗，我國探索引入可行性研究制度。1983年，原國家計委發布《關于建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》，明確可行性研究是建設前期工作的重要內容，是基本建設程序的組成部分，標志著可行性研究制度在我國的正式確立。2002年，原國家計委印發《投資項目可行性研究指南（試用版）》（以下簡稱《指南》），作為國家層面上用以指導全國投資項目可行性研究工作的規范性文本。20多年來，《指南》在指導項目可行性研究工作、引領我國投資項目科學決策等方面發揮了重要作用。但隨著我國經濟社會發展形勢的變化，投資法規政策制度的持續完善，投融資體制改革的不斷深化，《指南》有關內容已難以適應我國投資管理的實踐需要。主要是《指南》對堅持以人民為中心的發展思想、共同富裕、綠色發展、數字經濟，以及增強投資對優化供給結構的關鍵作用等高質量發展的要求體現不夠，以審批制為核心確立的可行性研究報告框架已不符合政府投資項目和企業投資項目分類管理的要求，對項目全生命周期管理的理念關注不夠等。
黨的二十大報告指出，要加快構建新發展格局，著力推動高質量發展。高質量發展需要高質量的投資，高質量的投資需要高質量的投資決策，而可行性研究是投資決策的核心環節，投資項目是投資活動的微觀基礎。要實現投資高質量發展，就必須強化投資項目可行性研究的基礎作用，深入把握項目可行性研究的重點，注重防控項目決策、建設、運營風險，著重提高投資綜合效益，推動投資項目轉化為有效投資，助力經濟社會健康可持續發展。為此，國家發展改革委在系統總結2002年《指南》使用經驗的基礎上，立足新發展階段，廣泛征求各方意見，凝聚各方共識，制定印發了可研大綱。
此次頒布的可研大綱與2002年的《指南》是承繼關系，對于大綱沒有涵蓋的可行性研究方法等內容，仍然適用《指南》有關規定。但相對于《指南》，可研大綱更加突出可行性研究重點內容的前后邏輯和統籌協調，重點補充完善碳達峰碳中和、擴大內需、自主創新、共同富裕、國家安全、數字經濟等體現高質量發展的內容。
（一）關于《通用大綱》。共11個部分39條，主要包括項目概述、項目建設背景和必要性、需求分析與項目產出、項目選址與要素保障、項目建設方案、項目運營方案、項目投融資與財務方案、項目影響效果分析、項目風險管控方案、研究結論及建議等。《通用大綱》要求政府投資項目的可行性研究重點聚焦經濟社會發展需要，在滿足基本需求時更加關注社會效果評價；在適用上，《通用大綱》屬于強制適用，政府投資項目可行性研究報告原則上應按照大綱進行編寫，并作為項目審批的基本依據。
（二）關于《參考大綱》。共10個部分38條，結構基本與《通用大綱》保持一致，但在具體內容上，《參考大綱》更加突出引導企業投資項目聚焦市場需求分析，合理測算企業投資收益，關注企業財務的可持續性，指導企業切實防范各類風險。《參考大綱》不具有強制性，屬于參考適用，主要是引導企業重視項目可行性研究，加強項目內部決策管理，促進依法合規生產經營，實現健康可持續發展。
（三）關于《編寫說明》。共5個部分。第一、二、三部分主要明確了可研大綱的制定目的、適用范圍和原則要求。第四部分按照《通用大綱》和《參考大綱》確定框架結構，重點闡述了項目可行性研究報告的主要內容及相應編寫說明。第五部分闡明了可行性研究報告與政府投資項目建議書、企業投資項目申請書等投資決策其他手續的關系。
此次頒布的可研大綱創新亮點在于，立足新發展階段，貫徹新發展理念，在2002年《指南》基礎上，堅持以著力推動投資高質量發展為主線，按照政府投資項目和企業投資項目分類管理的總體思路，圍繞項目建設必要性、方案可行性及風險可控性等三大目標，更加注重發揮重大戰略、重大規劃和產業政策的引領作用，更加注重從項目全生命周期出發統籌擬定項目投融資和建設實施方案，更加注重經濟、社會、環境等新評價理念的應用，更加注重可行性研究重點內容的前后邏輯和統籌協調，將擴大內需、碳達峰碳中和、自主創新，以及投資建設數字化等新要求有機融入可行性研究制度規范。
此次頒布的可研大綱，明確開展可行性研究工作要按照政府投資項目和企業投資項目分類管理的要求，圍繞項目建設必要性、方案可行性及風險可控性三大目標，將投資項目全生命周期等新理念新要求融入可行性研究，推動建立適應高質量發展的投資項目可行性研究制度規范。
一是要貫徹投資項目全生命周期管理的理念。可行性研究應從項目全生命周期管理的角度出發，全面系統分析各環節涉及的因素，客觀進行經濟、社會、環境等影響論證評價，準確識別和管控各類風險，在此基礎上擇優提出項目建設實施方案，重點突出“四個強化”，即強化規劃政策符合性，強化投資建設全過程數字化應用方案分析，強化項目運營方案的比較分析，強化項目融資方案和財務可持續性保障分析。
二是要體現政府投資項目和企業投資項目分類管理的要求。可行性研究應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，根據政府投資項目和企業投資項目分類管理要求，明確政府投資項目和企業投資項目可行性研究的不同側重。其中，政府投資項目可行性研究應突出經濟社會綜合效益，并根據經濟社會發展需要和財政可負擔性，合理確定建設標準、建設內容、投資規模等，防范地方政府隱性債務風險；企業投資項目可行性研究應突出經濟性，聚焦企業自主投資決策所關注的投資收益、市場風險規避等內容，引導企業提高投資決策的科學性和財務的可持續性。
三是要聚焦“三大目標、七個維度”的核心內容。無論是《通用大綱》，還是《參考大綱》都強調，可行性研究要圍繞投資項目建設必要性、方案可行性及風險可控性三大目標開展系統、專業、深入論證，重點要把握“七個維度”的研究論證內容。其中，項目建設必要性應從需求可靠性維度研究得出結論，項目方案可行性應從要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性和影響可持續性等五個維度進行研究論證，項目風險可控性應通過各類風險管控方案維度研究得出結論。
可研大綱的頒布實施，將引領工程咨詢服務和投資管理工作理念、模式的轉變和創新。國家發展改革委將以可研大綱頒布為契機，推動各有關方面更加重視項目可行性研究工作，將有關要求落實落細到投資各行業各領域各主體，以高質量的可行性研究工作提升投資決策的科學化水平，助力擴大有效投資。下一步，國家發展改革委將從兩個方面，推動可研大綱的貫徹落實工作。
一方面，加強可研大綱的宣傳解讀和專題培訓。組織新聞媒體、行業協會和專家學者多渠道、多角度廣泛開展宣傳解讀，并針對各地方、企業、咨詢機構和金融企業等分層次、有重點開展系列專題培訓。推動各級投資主管部門和其他有關部門落實可研大綱要求，加強項目可行性研究重點內容的審核，提升投資管理法治化水平。指導各類投資主體和工程咨詢機構在投資項目謀劃、儲備和上報階段，更加重視項目可行性研究工作，促進全過程工程咨詢深入發展，切實提升項目前期工作質量。引導金融機構注重把握可研大綱有關財務及投融資管理的內容，促進投貸聯動。推動高校、科研院所設置可行性研究理論和方法專業課程，促進相關理論研究和實踐發展。
另一方面，建立可研大綱動態調整機制。投資項目可行性研究工作也要隨著經濟社會發展和改革的不斷深化，因應形勢、與時俱進，在實踐中不斷地總結、改進、提升。國家發展改革委將加強可研大綱階段性評估和動態調整，及時收集、整理各方面對可研大綱的意見建議，并結合投資管理新形勢新要求適時予以修訂，形成實踐和制度相互檢驗、相互促進、共同發展的良性循環。